政策展望：下阶段调控力度将略有加强

　　课题组研究表明，当前宏观调控已经开始进入一个新的密集区，在保持调控政策连续性的前提下,未来的具体政策安排将呈现出一些新的特征。

　　未来的宏观经济政策动向取决于两点判断，一是对当前经济的定性，二是对当前宏观调控中存在问题的把握。

　　总体力度不会大于2004年

　　今年一季度，我国GDP增长出现了一年半以来的第一次反弹，比去年同期加快了0.3个百分点，从而给宏观调控增加了一些困难。但是数据显示，改革开放27年以来，我国GDP的平均增长速度是9.6%。从2003年到2005年，我国的GDP平均增长速度更是高达10%。而且在这三年中，就有6个季度的增长幅度都超过了10%。由此看来，今年一季度经济增长虽然有些偏快，但仍处在中国经济潜在的增长区间之内，尚不能断言经济已经过热。基于对经济的这种定性，下一阶段宏观调控力度总体上应该不会大于2004年。

　　从最近国家有关部门出台的一系列政策措施看，保持宏观政策的连续性和稳定性这一主旨依然，同时，各项政策协调配合将进一步加强，政策措施将是一个系列，分类指导、区别对待的原则更加鲜明，政策本身将不单纯是限制，重点放在了结构优化升级上，一方面控制产能的盲目扩张，淘汰落后产能；另一方面也推动企业并购重组和进一步做强。另外，考虑到短期经济发展与长期持续发展之间的矛盾冲突，政策的着眼点更多地将放在可持续发展上。

　　破解“银政合作联盟”

　　当前宏观调控存在的问题在于：不论是对地方政府的干预行为，还是对货币的流动性偏大问题，迄今为止并没有找到一个妥善的解决办法。由此而来的一个后果就是，银行和地方出于各自的利益形成了一种紧密型的“银政合作联盟”。有关资料表明，仅仅是建设银行，在过去6个月内与各地政府签署的贷款授信总额就超过了1万亿元。这种“联盟”无形之中已经成了影响宏观调控效果的最大障碍。

　　地方的投资冲动和对房地产市场的干预实际上都不是市场经济的问题，而是政府改革的问题，其解决之道只能是包括行政手段在内的综合调控。否则的话，对房地产市场、投资过速和产能过剩的宏观调控政策效果都要大打折扣。但是，客观地讲，作为转型经济中特有的一种现象，用行政手段对市场进行调控，既有它不可替代的作用，也有其影响难以充分预判的风险，而且在较大程度上已经超出经济政策学研究的范围，其具体政策安排具有较强的不确定性。

　　金融政策“内疏导，外分流”

　　金融政策对外涉及人民币汇率，对内涉及货币流动性过大。其面临的困境在外是导致国际经贸摩擦增多，在内是对固定资产投资和房地产价格起助推作用。从目前趋势看，银行资金流入房地产市场的速度还在不断加快。交通银行4月26日全面取消强制房贷险，同时，还省去购房人的律师费用。对新房按揭的购房人银行代其缴纳律师费，办理二手房按揭则完全取消律师费（0.25%—0.4%）。这实际上是一个危险信号，因为银行与房地产业相互依赖性越加强，房地产周期性市场风险爆发时对银行的伤害也就必然越大，未来给整个国民经济发展带来的阵痛也就会越重。因而，进一步调整金融政策必然将排上议事日程。

　　今年金融政策的特点，可以用一句话来概括，那就是“内疏导，外分流”。其中，“内疏导”包含两层意思：一是将银行资金进行疏导，通过设立不同的贷款门槛，调节贷款的行业分布；通过融资融券等方式开通银行资金流入股市的合法渠道。二是将居民储蓄进行疏导，通过发行基金和设立各种理财品种，引导居民金融资产进入直接融资市场。“外分流”也包含两层意思：一是可能利用庞大的外汇储备加大境外重要资源或资产购买力度；二是快速拓宽居民和企业境外投资的渠道，鼓励国内储蓄“走出去”。为了达到以上目的，存款准备金率、利率和汇率政策都有可能在适当的时候进行调整。鉴于目前存贷款利率差距已经较大，未来如果再次调利率，存款利率应该进行联动，这就需要和汇率政策进行综合考虑。

　　前期调控效果不太理想

　　现实的宏观调控目标通常是基于经济实际运行中主要矛盾而制定，具有明显的针对性和阶段性，本文以现实的宏观调控目标对中短期的宏观调控政策效果进行评估。参照当前宏观调控取向，一季度分项经济指标初步可分为四大类，分别为好转类、持平类、恶化类和难以判断类。

　　从分项指标看，一季度好转或者持平的指标数量要明显多于恶化的指标。但是，对宏观调控总体效果进行评估时，各个指标的权重并不一样。作为当前宏观调控的重点，固定资产投资和房地产价格两个指标所占的权重要明显大于许多其他指标的水平，它们的恶化使得整个宏观调控效果被打折扣。

　　另外，产能过剩也是今年宏观调控的一项重点，只是因其无法用一个指标进行统一量化，所以没有列入上表。从一季度情况看，被有关部门纳入产能过剩名单的煤炭、铁合金、纺织、电解铝、水泥、汽车等行业的生产能力扩张仍然比较迅猛。以2004年列入第一批产能过剩预警名单的电解铝为例，统计显示，2005年末，电解铝产能1070万吨，电解铝产量781万吨，而消费量仅712万吨，产能平均利用率为75%至78%，大量产能闲置。今年一季度，国内在建电解铝项目11个，建设总能力112万吨，投资总额约为73亿元。这些项目虽大部分为续建项目，但除个别项目外，均未按照规划布局要求建设，也未经有效核准。此外，尚有10个拟建电解铝项目，总能力140万吨。如果这些项目建成投产，预计2006年电解铝生产能力可达1160万吨，2007年可达1250万吨。

　　总体分析，今年以来“有保有压”的宏观调控政策有成绩，也有不足。成绩主要体现在“保”的一面，不足之处则主要表现为“压”的一面效果不显著。在各指标加速增长的推动下，今年一季度GDP增长了10.2%，既略高于上年同期的增幅，也高于去年全年的水平，并一举打破了自2004年第四季度以来形成的经济增长不断减速的下行格局。

　　需求旺盛流动性过剩刺激投资

　　投资增速继续攀升的原因主要有三个，这其中，既有客观因素，也有主观因素。具体包括：一是市场需求比较旺盛，投资预期良好。近年来，我国投资趋于活跃的一个重要因素就是预期变化所致，因为随着居民收入提高和有关刺激消费措施的出台，我国消费结构得到了提升，房地产、轿车等可能取得较大利润的部门成为非国有投资追逐的目标。二是银行货币流动性偏大。截至2005年底，我国居民储蓄存款余额已超过14亿元，高储蓄为高投资提供了资金基础，也可能为投资反弹创造资金条件。三是迫于就业压力、生存和发展的压力（或者说是“动力”）增大，地方政府投资冲动强烈。2006年，多数地方政府认为应继续保持固定资产投资的规模不减、增幅不减，并力争有较大幅度增长。一些地方政府甚至把招商引资完成情况纳入重要的考核指标，坚持“签约项目抓落地、落地项目抓建设、建设项目抓投产”的原则，明确责任，定期督查通报，促进了引资项目的快速立项和开工建设。特别是在地方政府面临换届之际，各地通过投资加快本地经济发展的冲动更为明显。

　　政策缺少“抓手”产能过剩难缓解

　　在年初的全国发展与改革工作会议上，国家发改委就指出，抑制产能过剩是今年的调控重点。为此，发改委提出在“管住银根和地根”的同时还必须严把“安全” 关和“环保”关。但在现实中，“银根”是掌握在商业银行手中，而对后者来说商业利益高于一切，“银根”到底是紧，还是松？完全取决于其自身经营的需要。“地根”基本上是掌握在地方政府手中，而在目前我国的经济管理体制下，地方都有通过扩大投资迅速拉动当地经济高速增长的倾向，都试图取得高于其他地方的增长。而由于发展上游产业具有控制资源的主动性并可能得到垄断性收益，因此地方会动用他们掌握的资源，例如土地，来支持这些项目，进而造成全国范围内的产能过剩。至于“安全”和“环保”关，由于对应的主管部门又都属于“弱势”部门，无法对地方政府形成有效的制衡。

　　另外，各界在产能过剩问题上认识不一，也是政策调控效果不彰的一个非常重要的因素。许多人只看到了问题的一方面，认为产能过剩是市场经济的常态，没有必要大惊小怪，对此没有给予足够的重视。但他们却没有注意到问题的另一方面，即在我国经济增长尚未改变比较粗放方式的情况下，产能过剩的背后是极大的资源浪费和效率损失，它将给我国经济和社会的可持续发展带来障碍。

　　诸侯经济抬头影响房市调控

　　当前宏观经济由于不搞一刀切，在使得政策更有针对性的同时，也带来了一个负面影响，即地方诸侯经济有所抬头。在一些地方，地方政府对经济的影响力甚至明显大于中央。举个例子说，中央的宏观调控对民营经济通常是无能为力，但地方政府却可以通过制定一些法规，对民营经济进行较为有效的调节。

　　去年4月27日，国务院召开常务会议专门讨论房地产市场的调控问题，随后就出台了七部委的文件（简称“国八条”），其目的是稳定房价。当时，许多人都认为房地产市场必将应声而落。但事实显然不尽如人意，从目前各地的情况看，房价保持10%以上增速的城市不在少数。

　　如果这是一个正常的市场，在消费者意愿逐步减弱，越来越多的居民被排除在市场之外的情况下，再加上中央政府三令五申地强调要调控房地产价格，市场价格必然要出现像样的调整。但现在为什么房地产价格依然能够保持非理性上涨态势呢？原因在于，非正常因素在其中起作用。从各方面迹象看，一个重要原因就是一些地方政府从自身利益出发，或明或暗地支持甚至推动着房地产市场价格上涨。

　　政策学曾经揭示过一个规律：在政策冲击总量不变的情况下，政策所引起的冲突与它的受众面成反比。换句话说，如果一个政策所带来的损失广泛分散于各个阶层或者领域时，由于任何一个局部所承担的冲击都较小，政策实施时遇到的阻力相应就越小。相反，如果其影响集中于特定的群体时，所有代价都由他们来承担时，就会引发较大冲突。当前，对房地产市场的调控就陷入了这种困境，因为调控政策带来的“损失” 恰恰主要将由地方政府和房地产开发商来承担。

　　政策建议：进一步发展资本市场

　　为了有效缓解调控压力、提高政策效应，建议应更多地利用市场手段来解决投资和产能过剩的问题，同时进一步发展资本市场，再次对内开放B股市场。

　　进一步发挥价格政策的经济调控作用

　　目前我国市场经济的发育程度和市场主体的多元化程度都达到了前所未有的水平，我们已经大部分地失去了过去那种依靠行政手段治理经济过热、重复建设的工作基础。如果企业自己认为产品具有市场需求，因而要上投资项目，政府却不让干，于法于理都将说不通。在这种情况下，要想促进结构的优化、抑制产能过剩，政府除了利用法律的手段，制定能耗、物耗和污染排放的及格线，以此遏制低水平的重复建设之外，必须更多地利用价格手段。

　　当前企业使用环境资源的成本被高度外部化，经济个体（企业）是可以免费或者低价格获得稀缺的环境资源，从而导致资源的过度消费和环境的破坏。如果有一种制度安排，即任何经济个体必须支付完全的环境成本，环境破坏的所有代价都完全由破坏者自己承担，那么，只要环境资源的价格具有向上浮动的充分弹性，那么原则上就不会发生不可容忍的环境破坏现象。同样，当资源（能源）的机会成本很低时，大量使用资源，使用机会成本很低的资源来提高工业生产力，对经济主体而言，具有短期的经济合理性。如果节约资源能够增强竞争力，那么，实现资源节约就是一个无需担心的问题。在这种情况下，逐步提高资源使用价格直至它们能够完全反映资源的稀缺程度和市场供求关系，则不失为一个成本较低、效果明显的好方法。

　　进一步加快资本市场的发展

　　我国直接融资与间接融资比例失衡由来已久，银行货币流动性过大在较大程度上也与此相关。当前，进一步促进资本市场发展，不仅具有历史意义，而且更具有现实意义。随着股权分置改革的快速推进，“新老划断”的时机日趋成熟，市场恢复正常的新股发行和再融资功能也势在必行。我们注意到，证监部门为了防止“新老划断”可能给市场带来的震荡，采取许多谨慎的对应措施，其中包括加速引入QFII和推进券商的融资融券。但是，我们认为在促进资本市场发展这一方面步子应当走得更大一些，不仅是证监会，而且宏观调控部门也应当积极配合和参与。正如前面我们分析过，当前影响宏观调控的最大市场因素就是银行货币流动性过大，最有效的方法就是对银行资金和居民储蓄进行合理分流。而当前的股票市场恰恰是历史上最需要资金来支持的时期之一。如果我们能够将融资融券的门槛放低一些，将保险资金、社保基金等进入股市的口子放大一些，从而将更多的银行富裕资金通过合法渠道进入股市，其结果将正好能够达到“双赢”。股市的发展还将有利于上市公司的做大做强，有利于提高它们的融资并购能力，最后将有利于促进我国行业经济集中度的提高和产业结构的调整。

　　与此同时，我们再次建议，应当对B股市场实施第二次对内开放。近一段时期来，为了推动国内资金“走出去”和缓解“人民币升值”压力，人民银行、外汇管理局和银监会都做了不少工作。然而，实际效果却不是太理想，出现“牛到河边不喝水”的现象。其中主要障碍有以下几点：人民币升值预期依然较为强烈、对境外投资市场不熟悉、对外投资门槛较高、缺乏统一服务窗口。相形之下，如果允许国内机构投资者进入B股市场和允许投资者以人民币换取外汇去投资B股市场，效果则将大不一样。主要原因在于，对B股市场而言除了人民币升值预期之外，其他障碍都不存在，而且如果B股市场出现大幅度上升，也足以弥补人民币缓慢升值带来的损失。

　　发行新农村建设长期国债　　建设社会主义新农村是一项历史性任务，在建立和谐社会、实现全面小康、促进经济和社会可持续发展扮演着一个至关重要的角色。从各国经验看，建设新农村，实现以工哺农，需要大量的资金投入。江西省曾经有过一项测算，如果按照一定标准进行农村道路、安全用水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设的需要，在除去已建成的项目之后，所需投入555亿元到1600亿元，平均每个行政村需要320万元到920万元，平均每个村民小组需要28万元到80万元。以此推算，为了完成新农村建设，全国农村将需要巨量的投入。而从我国政府财政收入情况看，近二年来由于收入增长较快，加大对农村的投入应当没有多大的困难。但财政收入不可能始终保持快速增长，如何开拓新的来源、建立新农村建设筹资的长效机制是一个至今悬而未决的问题。当前，银行货币流动性偏大，存款利率较低，发行新农村建设长期专项国债，能够将当前富裕的资金有效集中起来用于新农村的长期建设之中，不管是从近期看，还是从长远看，都具有重要意义。